Valse organisationnelle au chevet de l’Ukraine

Depuis la réaction musclée de Moscou au changement de pouvoir en Ukraine, les scenarii d’intervention n’ont cessé de se multiplier. Qui de l’ONU, de l’UE ou de l’OTAN sera le premier à réagir? Et si l’Organisation de Sécurité et de Coopération en Europe (OSCE), cette grande inconnue, s’imposait comme la grande gagnante de ce jeu de pronostic…

Quand l’OTAN fait dans la mesure…

Si l’OTAN a été une des premières à se faire entendre, elle l’a faite avec une mesure inhabituelle pour une organisation qui est maintes fois intervenue hors des dispositions prévues par le Traité de l’Atlantique Nord.

En effet, l’OTAN en tant qu’alliance militaire est compétente pour intervenir en cas d’agression d’un de ses membres. Ce sont les fameuses dispositions de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord qui disposent que « les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles […] sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties ». Cet article n’a été invoqué qu’une seule fois, au lendemain des attaques terroristes du 11 Septembre. Son activation donne lieu à une réponse collective des membres de l’alliance au bénéfice du membre attaqué. L’article 4 quant à lui, prévoit des modalités de consultation « chaque fois que, de l’avis de l’une d’elles, l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou la sécurité de l’une des parties sera menacée ».

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La présence internationale au Kosovo

Il y a peu d’endroits en Europe qui peuvent rivaliser avec le Kosovo en termes de présence internationale. Pristina fait office d’annuaire géant des organisations internationales. A chaque coin de rue, surgit un bâtiment officiel arborant les couleurs des Nations-Unies, de l’Union Européenne ou d’ONG diverses.
Cette présence s’explique par l’engagement unique de la communauté internationale au Kosovo après le conflit.

L’intervention internationale au Kosovo repose sur une résolution devenue fameuse ici, la résolution 1244 adoptée par le Conseil de Sécurité adoptée le 10 Juin 1999. Ici on ne parle plus que de la 1244 (« twelvefortyfour » en un mot, à l’anglo-saxonne). Je n’entrerai pas ici dans les détails de l’histoire de cette résolution mais j’évoquerai plutôt son contenu et surtout ces implications pour la présence internationale au Kosovo.
La résolution 1244 est une des raisons principales qui m’a fait choisir le Kosovo comme cas d’étude.

Par cette résolution et pour la première fois dans son histoire, le Conseil de Sécurité donne aux Nations-Unies la responsabilité d’administrer de façon intérimaire un territoire (ce sera également le cas plus tard au Timor Leste). La liste des tâches à accomplir est impressionnante, il s’agit, sous la supervision d’un Représentant Spécial du Secrétaire Général, de préparer littéralement le Kosovo à son indépendance, même si la résolution réaffirme l’intégrité territoriale de la République Fédérale de Yougoslavie (la Serbie aujourd’hui).

L’ONU doit dès lors mettre en œuvre toutes les missions d’administration civile aussi longtemps que nécessaire, accompagner et superviser le développement d’institutions locales, transférer ces compétences aux autorités locales quand elles seront prêtes tout en continuant à superviser leurs actions, faciliter la négociation d’accords sur le statut final du Kosovo, œuvrer à la reconstruction économique et des infrastructures, accompagner la distribution de l’aide humanitaire, garantir le respect des droits de l’Homme, favoriser le développement de l’Etat de Droit, et garantir le retour des réfugiés et des personnes déplacées à l’intérieur du pays.

A cette présence civile, est assortie la présence d’une force de sécurité, assurée par la KFOR mais aussi d’autres pays contributeurs (tels que, par exemple, le Maroc) et chargée de garantir un niveau de sécurité et de stabilité nécessaire pour permettre à la communauté internationale de mettre en œuvre son mandat.

La coordination de la présence internationale est confiée à un Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG, plus connu sous l’acronyme anglais SRSG) qui se doit de fournir des rapports réguliers sur l’avancement de la mission au Secrétaire Général. Dans son premier rapport, le SRSG propose des modalités d’organisation de la mission, qui sera appelée Mission Intérimaire d’administration des Nations Unies au Kosovo (MINUK). Même sans en porter formellement le nom, il s’agira de la première mission intégrée des Nations-Unies et celle-ci marquera durablement l’histoire du Kosovo et de l’organisation elle-même.

Le SRSG envisage une structure en piliers, le but étant de garantir un maximum de cohérence entre le travail des différentes organisations. Sur le papier, bien sûr, tout paraît parfaitement fonctionnel. La réalité est bien plus hasardeuse, j’y reviendrai. Quatre piliers sont mis en place avec à leur tête une organisation en charge d’assurer la coordination des missions relevant de son pilier. Le premier pilier concerne l’administration civile intérimaire menée et coordonnée par les Nations-Unies. Concrètement cela a conduit à ce que des personnels des Nations Unies soient maires de certaines municipalités aux côtés de personnalités des communautés serbes et albanaises. Ce pilier est souvent apparu comme le plus simple à gérer au moins début car « Les UN parlent au UN ». Un second pilier est coordonné par le UNHCR (Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés) et veille à la coordination des efforts humanitaires. De l’avis des personnes que j’ai rencontrées, il s’agissait sans doute de la mission la plus difficile, étant donné le nombre massif d’ONG présents et le caractère complètement désorganisé de leurs actions sur le territoire à la sortie de la guerre et dès lors la moins effective. Le Bureau des Nations Unies pour la Coordination de l’Aide Humanitaire (OCHA) créé en 1991, est resté peu de temps au Kosovo mais le mandat de coordinateur a été confié au UNHCR, ce qui, pour beaucoup d’acteurs ici, reste un mystère. Le pilier trois, construction des institutions est confié à l’Organisation pour la Coopération et la Sécurité en Europe (OSCE). Aujourd’hui et malgré une politique de réduction de la mission, l’OSCE est l’organisation disposant de la plus forte présence sur le terrain avec des bureaux décentralisés dans plusieurs municipalités. Selon de récents sondages c’est aussi l’organisation préférée des kosovars aux côtés de KFOR. Enfin le pilier quatre, développement économique et reconstruction est confié à l’Union Européenne. Chacun des dirigeants de ces piliers reçoit le titre d’adjoint du SRSG.

Dès le début KFOR est en dehors de la structure en pilier, en raison de sa mission spécifique mais sans doute aussi d’une volonté de ne pas mélanger activités civiles et activités militaires, un des enjeux fort de la coopération inter-organisationnelle.
Les organisations présidant les quatre piliers ainsi que KFOR se rencontrent chaque lundi pour coordonner leur action sous la présidence du SRSG. On parle d’Excom Meetings. Cette belle structure ne laisse que peu de place à un acteur majeur du futur du Kosovo, le peuple kosovar lui-même dans sa diversité.

Pourtant c’est ce même peuple qui va se rappeler à la MINUK en 2008, déclarant son indépendance le 17 Février et par là-même, faisant voler en éclat la structure de la mission.

La guerre de 1998

Le 1er Mars 1998, les dépêches de presse parlent de violents combats au Kosovo. C’est la panique : assiste-t-on à une nouvelle guerre yougoslave *? Les deux villages victimes assez peuplés font partie du plateau de la Drenica, bastion du nationalisme albanais. Les combats et les massacres de Qirez et de Llikoshanë coïncident avec la tragédie de Prekaz. La police y traque depuis des mois Adem Jashari qui a pris les armes depuis longtemps contre le pouvoir serbe. En Janvier 1998 la police lance l’offensive contre le clan Jashari qui repousse l’offensive en l’absence d’Adem. Le 5 Mars une seconde offensive est lancée avec de lourds bombardements. Les combats durent trois jours et toute la famille Jashari périt dont 18 femmes et 10 enfants de moins de 16 ans. Le Kosovo sombre dans la violence et l’UCK prend Jashari comme martyr.

 
Les journalistes affluent au Kosovo et les chancelleries se saisissent de la question kosovare. L’UCK accroit son contrôle sur les villages albanais qui se déclarent libérés. Les combattants sortent de l’ombre. Civils serbes et collabo albanais sont poursuivis et tués. La police serbe conserve le contrôle des routes. L’UCK et la LDK se déchirent.

 
Dès les premiers combats les intellectuels français dénoncent le nettoyage ethnique en cours au Kosovo où une autre guerre est depuis longtemps « attendue ». Il est vrai beaucoup d’Albanais ont quitté les lieux des combats pour se réfugier dans d’autres villes du Kosovo ou en Albanie et au Monténégro. Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations-Unies parle de 20 000 personnes. Toutefois un débat demeure sur la qualification de ces faits. L’armée serbe a-t-elle mené la même politique qu’en Bosnie ? Quelle est la véritable stratégie des forces serbes ? Les faits tentent toutefois à cantonner la stratégie serbe dans une stratégie « classique » de contre-insurrection. Les villages où l’UCK a pris position sont vidés pour priver l’UCK de soutien, les autres semblent épargnés.

 
Toutefois l’offensive pour reconquérir la Drenica provoque l’escalade du conflit. Les forces de l’UCK sont défaites et de nombreux crimes de guerres sont commis par l’armée serbe contre les civils. Les journalistes ne manquent pas de couvrir ses atrocités avec ferveur, oubliant parfois d’analyser le conflit dans sa complexité. La plupart ne parle ni serbe, ni albanais ; ils dépendent donc des informations données par les contacts sur place, qui, serbes ou albanais, n’hésitent pas à faire de la propagande.

 
En novembre on recense 180 000 déplacés dans le Kosovo vivant dans des conditions précaires. Alors que l’opinion publique est de plus en plus sensible au sort des populations kosovares, le Conseil de Sécurité se saisit de la question. Il adopte la résolution 1199, qui, à cause du véto russe, ne mentionne pas l’usage de la force mais fait référence au chapitre 7 de la Charte des Nations Unies, et prévoit l’usage de la force pour prévenir un désastre humanitaire. Richard Holbrooke, émissaire américain artisan de Dayton se rend à Belgrade pour entamer des pourparlers. Dans le même temps l’OTAN fait savoir qu’un plan d’intervention est prêt.

 
Le 13 Octobre un accord est conclu prévoyant un cessez-le-feu ; la réduction des forces serbes de 12 500 soldats à 6500 policiers spéciaux, un droit inconditionnel au retour pour les réfugiés et les déplacés et surtout le déploiement de 2000 vérificateurs du cessez-le-feu par l’OSCE (La Kosovo Verification Mission).

 
L’accord est d’abord respecté : les forces serbes se retirent mais l’UCK en profite pour reprendre ses positions. En décembre des affrontements éclatent. Il semble que les Etats-Unis via la présence de vérificateurs dans la VKM préparent l’intervention de l’OTAN et précipitent l’engrenage. Des dissensions apparaissent : le numéro 2 de la KVM, diplomate français souhaite maintenir le cap du dialogue. En outre, les Etats-Unis arment et financent massivement l’UCK.

 
L’hiver 1998-1999 voit l’utilisation massive du terrorisme urbain envers des cibles civiles serbes et albanaises. On ignore à qui attribuer ces attentats. L’affaire de Račak précipite l’intervention de la communauté internationale. L’UCK y tue trois policiers le 16 Janvier 1999 dans une embuscade puis 2 quelques jours plus tard. Des émeutes opposent Albanais et police serbe. La police serbe réagit de façon démesurée : elle tue tous les défenseurs de Račak (51 personnes) dont les corps ont été déplacés par l’UCK pour renforcer le caractère macabre de la tuerie.

 
Le groupe de contact (USA, Russie, Royaume-Uni, France, Italie) se réunit et fixe le cadre des négociations qui débutent le 6 Février à Rambouillet. Elles sont menées par les ministres britanniques et français des affaires étrangères, Robert Cook et Hubert Védrine. Deux documents sont posés sur la table : une liste de principes non-négociables fixée par le groupe de contact et un « Accord intérimaire pour la paix et l’autonomie du Kosovo » sujet à négociation. La pression est forte : si l’échec des discussions est du aux Albanais, ceux-ci perdront tout soutien international, si elle est le fait des Serbes, l’OTAN engagera une action contre la Serbie.

 

Il semble que la stratégie ait été claire dès le début. Si les avancées sont indiscutables, l’issue des négociations est jouée d’avance. L’annexe B des accords prévoit le déploiement d’une force de l’OTAN au Kosovo avec une liberté totale de mouvement sur tout le territoire serbe. C’est inacceptable par Belgrade, le but du jeu étant de renvoyer l’échec des discussions sur les serbes. Les négociateurs serbes refusent. Le compte à rebours vers la première guerre humanitaire de l’OTAN est déclenché.

 

*Cette partie est tirée des travaux de Jean-Arnault Dérens, Le Piège du Kosovo, Paris, Non Lieu, 2006