La présence internationale au Kosovo

Il y a peu d’endroits en Europe qui peuvent rivaliser avec le Kosovo en termes de présence internationale. Pristina fait office d’annuaire géant des organisations internationales. A chaque coin de rue, surgit un bâtiment officiel arborant les couleurs des Nations-Unies, de l’Union Européenne ou d’ONG diverses.
Cette présence s’explique par l’engagement unique de la communauté internationale au Kosovo après le conflit.

L’intervention internationale au Kosovo repose sur une résolution devenue fameuse ici, la résolution 1244 adoptée par le Conseil de Sécurité adoptée le 10 Juin 1999. Ici on ne parle plus que de la 1244 (« twelvefortyfour » en un mot, à l’anglo-saxonne). Je n’entrerai pas ici dans les détails de l’histoire de cette résolution mais j’évoquerai plutôt son contenu et surtout ces implications pour la présence internationale au Kosovo.
La résolution 1244 est une des raisons principales qui m’a fait choisir le Kosovo comme cas d’étude.

Par cette résolution et pour la première fois dans son histoire, le Conseil de Sécurité donne aux Nations-Unies la responsabilité d’administrer de façon intérimaire un territoire (ce sera également le cas plus tard au Timor Leste). La liste des tâches à accomplir est impressionnante, il s’agit, sous la supervision d’un Représentant Spécial du Secrétaire Général, de préparer littéralement le Kosovo à son indépendance, même si la résolution réaffirme l’intégrité territoriale de la République Fédérale de Yougoslavie (la Serbie aujourd’hui).

L’ONU doit dès lors mettre en œuvre toutes les missions d’administration civile aussi longtemps que nécessaire, accompagner et superviser le développement d’institutions locales, transférer ces compétences aux autorités locales quand elles seront prêtes tout en continuant à superviser leurs actions, faciliter la négociation d’accords sur le statut final du Kosovo, œuvrer à la reconstruction économique et des infrastructures, accompagner la distribution de l’aide humanitaire, garantir le respect des droits de l’Homme, favoriser le développement de l’Etat de Droit, et garantir le retour des réfugiés et des personnes déplacées à l’intérieur du pays.

A cette présence civile, est assortie la présence d’une force de sécurité, assurée par la KFOR mais aussi d’autres pays contributeurs (tels que, par exemple, le Maroc) et chargée de garantir un niveau de sécurité et de stabilité nécessaire pour permettre à la communauté internationale de mettre en œuvre son mandat.

La coordination de la présence internationale est confiée à un Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG, plus connu sous l’acronyme anglais SRSG) qui se doit de fournir des rapports réguliers sur l’avancement de la mission au Secrétaire Général. Dans son premier rapport, le SRSG propose des modalités d’organisation de la mission, qui sera appelée Mission Intérimaire d’administration des Nations Unies au Kosovo (MINUK). Même sans en porter formellement le nom, il s’agira de la première mission intégrée des Nations-Unies et celle-ci marquera durablement l’histoire du Kosovo et de l’organisation elle-même.

Le SRSG envisage une structure en piliers, le but étant de garantir un maximum de cohérence entre le travail des différentes organisations. Sur le papier, bien sûr, tout paraît parfaitement fonctionnel. La réalité est bien plus hasardeuse, j’y reviendrai. Quatre piliers sont mis en place avec à leur tête une organisation en charge d’assurer la coordination des missions relevant de son pilier. Le premier pilier concerne l’administration civile intérimaire menée et coordonnée par les Nations-Unies. Concrètement cela a conduit à ce que des personnels des Nations Unies soient maires de certaines municipalités aux côtés de personnalités des communautés serbes et albanaises. Ce pilier est souvent apparu comme le plus simple à gérer au moins début car « Les UN parlent au UN ». Un second pilier est coordonné par le UNHCR (Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés) et veille à la coordination des efforts humanitaires. De l’avis des personnes que j’ai rencontrées, il s’agissait sans doute de la mission la plus difficile, étant donné le nombre massif d’ONG présents et le caractère complètement désorganisé de leurs actions sur le territoire à la sortie de la guerre et dès lors la moins effective. Le Bureau des Nations Unies pour la Coordination de l’Aide Humanitaire (OCHA) créé en 1991, est resté peu de temps au Kosovo mais le mandat de coordinateur a été confié au UNHCR, ce qui, pour beaucoup d’acteurs ici, reste un mystère. Le pilier trois, construction des institutions est confié à l’Organisation pour la Coopération et la Sécurité en Europe (OSCE). Aujourd’hui et malgré une politique de réduction de la mission, l’OSCE est l’organisation disposant de la plus forte présence sur le terrain avec des bureaux décentralisés dans plusieurs municipalités. Selon de récents sondages c’est aussi l’organisation préférée des kosovars aux côtés de KFOR. Enfin le pilier quatre, développement économique et reconstruction est confié à l’Union Européenne. Chacun des dirigeants de ces piliers reçoit le titre d’adjoint du SRSG.

Dès le début KFOR est en dehors de la structure en pilier, en raison de sa mission spécifique mais sans doute aussi d’une volonté de ne pas mélanger activités civiles et activités militaires, un des enjeux fort de la coopération inter-organisationnelle.
Les organisations présidant les quatre piliers ainsi que KFOR se rencontrent chaque lundi pour coordonner leur action sous la présidence du SRSG. On parle d’Excom Meetings. Cette belle structure ne laisse que peu de place à un acteur majeur du futur du Kosovo, le peuple kosovar lui-même dans sa diversité.

Pourtant c’est ce même peuple qui va se rappeler à la MINUK en 2008, déclarant son indépendance le 17 Février et par là-même, faisant voler en éclat la structure de la mission.


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